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摘 要
上海市金山区廊下镇全域土地综合整治试点是自然资源部2021年部署的乡镇全域土地综合整治试点。廊下镇作为上海市“远郊生态农业镇”的典型代表，近十年来，针对区域土地碎片化严重、空间利用格局冲突、生态环境面临挑战等问题，坚持“土地整治+”实践持续发力、久久为功。试点立足区域自然禀赋、特色产业及乡土文化，围绕“花果厨房、廊下飘香”的总体定位，以市级土地整治专项资金投入为主，整合各条线涉农资金，将农业与食品加工、教育、文旅、生态等产业有机融合，创新“标准地模块”，较好地实现了各类空间要素的均衡配置。引导农民、市民、艺术、体育、金融、科研机构等多元主体共同参与，推动政策、资金、人才等资源向乡村集聚，走出具有廊下特色的全域规划引领、全方位综合整治、全产业融合发展和全域生态保护提升“四位一体”的新路径，建设符合社会主义现代化国际大都市郊区乡村特点的美丽乡村，形成了典型的“廊下模式”。
一、案例背景
（一）基本情况
廊下镇试点位于上海市金山区西南部，总面积 46.87 平方公里，下辖12个行政村，镇域现状土地利用以农用地为主，耕地、 林地资源较为丰富，呈现“西林东田”的布局。廊下镇是上海远郊生态农业镇的典型代表，与上海唯一的国家级现代农业产业园——金山现代农业园区实行“镇区合一”的行政管理体制。
2012年，廊下镇郊野单元规划启动编制，构建了全镇基本的空间功能框架，以“农”为特色，形成了集“现代农业科技、科普教育、文化体验、旅游休闲”于一体的“多功能农场”型现代农业镇区。2013年起，廊下镇先后启动了中部、西部两期土地整治项目，形成集中连片、布局规整的万亩生态林、良田、菜田、农宅的空间格局，逐步在提升农业发展能级基础上拓展农业休闲旅游功能。近十年土地整治工程区域覆盖廊下镇近六成范围，总规模26平方公里，土地整治专项资金累计投资逾10亿元。截至2020年底，廊下镇两期市级土地整治项目共完成低效建设用地整治50公顷，新增耕地面积约80公顷，年平均接待游客70万人次，实现农民集中居住1057户。
（二）主要问题
多年来，廊下镇在都市农业提质升档、乡村面貌持续改善、农民生活水平显著提高等方面取得一定成效，但也面临着新的难点、问题与挑战。
空间破碎化程度较高。廊下镇东部地区呈现村庄散落、配套设施落后、土地碎片化、农业种植结构不合理、生态廊道隔断等问题，空间资源有待进一步优化与盘整。
部门管理相对割裂，空间利用格局存在冲突。各部门空间治理割裂，按照原有各部门规划的要求，廊下镇永久基本农田、水面率、森林覆盖率等规划指标要求较高，仅耕地、河湖水面、林地、建设用地、设施农用地需求规模已覆盖开发边界外空间的94%，出现了河道建设、湿地建设与耕地保护之间的利用冲突，亟须整体统筹、系统安排、综合协调、统一行动。
土地利用效率较低，空间资源紧缺。廊下作为整镇域打造的郊野公园，具备现代农业、科普教育、文化体育、旅游休闲和亲子互动等多重功能，但土地利用效率偏低、服务设施承载能力不足，“郊野有余而公园不足”。在补足短板，把郊野公园建设成市民休闲游乐的好去处的过程中，存在用地指标不足、空间资源紧缺的问题。
（三）目标任务与总体安排
为破解廊下镇发展瓶颈，以自然资源部全域土地综合整治试点为契机，以郊野单元村庄规划为平台凝聚共识、盘整资源、调适空间、统筹引领，通过村庄设计整体重塑乡村风貌、精细协调各类空间，以全域土地综合整治整合各条线资金项目，在空间优化中寻找价值，在空间设计中提升价值，在项目统筹中创造价值。
本次试点工程重点聚焦东部7.1平方公里，一是突出耕地与永久基本农田保护，增加耕地数量、提高耕地质量、提升农业产值，加快推进高标准农田建设，完善农业基础设施水平；二是系统优化建设用地空间布局，连片整治、整体推进，实现建设用地总量控制；三是把握“山水田林湖草”系统综合整治，重点对林地资源和水系资源进行保护和修复；四是以现代农业园区建设为依托，接二连三，打造“第六产业”，建成以农业科技为主导的“农业硅谷”。
二、主要做法
（一）以郊野单元规划引领空间布局优化
廊下镇作为第一批开展郊野单元规划编制的乡镇之一，在不同历史阶段的建设过程中始终坚持规划先行、统筹推进。廊下先后编制四版郊野单元规划（含郊野单元村庄规划），规划重心从2012年通过低效工业用地减量保障用地空间、补充耕地，到2015年强化生态建设和人居环境改善，再到2018年安排村庄布局引导农民集中居住，最后到推动都市绿色现代农业发展，更加注重复合型目标、更强调系统内生动力，规划理念正在转变为注重过程行动的“一张路线图”。
廊下镇试点以规划引领乡村高质量发展为出发点，准确把握“超大城市远郊农业镇”的特点，通过全域土地综合整治实施，用政策优势调适空间，提高资源配置效率。按照村庄布局，廊下镇鼓励群众向镇区集中，集中配套公共服务设施，依托两个保护村塑造诗意乡居环境；按照产业布局，自西向东打造“林、田、菜”的农业生产格局，引导田、林、水进一步集中连片，提升田园风貌，逐步建成理想的国土空间布局。
（二）以多部门项目统筹撬动多渠道资金资源
各级各部门在明确职责分工的前提下互相协作、密切配合，建立组织保障、资金保障、管理保障以及监督保障四方面的实施保障措施，统筹安排用地减量、资源保护、生态修复和建设开发，以全域土地综合整治为平台，帮助农、林、水、产项目落地。通过市、区、镇上下沟通和跨部门横向协调，全面梳理全镇建设项目，归集为农民集中居住、人居环境整治、美丽乡村建设、土地整治四大专项88个任务清单，将廊下镇全域土地综合整治纳入区“十四五”重点项目，协调各部门争取条线资金，依据规划蓝图招商引资吸引社会资本，其中涉农资金由区级统筹集中投放、整体立项，实现项目集聚、资金汇集、资源共享、行动统一，更加凸显综合效益。
（三）以机制创新助推农业产业现代化
廊下镇试点不是以工程实施为导向，而是叠加区域功能定位和产业发展方向的目标导向型土地综合整治。通过空间资源调适盘活、机制创新建设，保障产业发展的用地需求，延伸农业产业链，打造“中央厨房”“蘑菇小镇”等农业品牌，在项目落地中创造价值。同时，依托于全域土地综合整治实施成效与带动效应，引导农民、市民、艺术、体育、金融、科研机构等各类多元主体共同参与，推动政策、资金、人才等各类资源要素向乡村集聚，将乡村的各类资源优势转化为经济优势，促进乡村新产业新业态融合发展、为乡村振兴农民富裕提供源动力。
1.创新组合供地模式。在深入调研企业经营情况和发展设想的基础上，为适应乡村地区产业特色，提高用地和项目审批的效率，创新“标准地模块”，确定不同比例的“建设用地+设施农用地+永久基本农田+林地+其他农用地”组合，通过全域土地整治行动落实空间要素。根据不同产业特点归纳了设施养殖、设施种植、露地种植、乡居田园四类组合用地模式，可在确保耕地保护目标的前提下应用于不同的场景，满足多元产业的发展需求。
四类标准地模块图
2.建立现代都市农业规模化生产机制。以产业融合发展为路径，强化规模化生产、标准化管理、品牌化经营和市场化运作，完善农业产业链建设、提升农业价值链。廊下在市级现代农业园既有产业布局的基础上，立足“蔬菜保护镇”定位，打响“一菜一菇一茄”的特色品牌，全力构筑“蘑菇小镇”“中央厨房”等特色产业集群，打造“一核一链六基地”产业布局，发挥现代农业集聚效应。依托龙头企业带动合作社和家庭农场发展产业化联合体，规划三个蘑菇生产集聚区，逐步壮大蘑菇产业。
三、取得成效
本次试点工程重点聚焦东部7.1平方公里，“十四五”期间在整治区域内共统筹谋划7类16个项目，集聚资金12.1亿元（市级资金5.7 亿，区级资金4.6亿，镇级资金0.2亿，社会投资1.6亿），对本地区空间优化、资源盘活、产业兴旺发挥巨大作用。
（一）走出现代化大都市耕地保护与城市发展的新道路
严守耕地保护红线。规模上，通过减量化及农业结构调整补充耕地3872.3亩；生态建设和集中居住、产业发展占用3430.4亩；镇域耕地面积净增加441.9亩，净增1.46%。空间上，按照郊野单元村庄规划、村庄设计、全域土地综合整治实施方案联动编制的方式，充分运用耕地和永久基本农田布局调优的支持政策，统筹各类规划任务和用地空间，调整和优化耕地和永久基本农田布局，增加中部万亩粮田和东部菜田中的永久基本农田占比，释放郊野公园核心区和镇区周边的永久基本农田空间，有效改善耕地碎片化、化解生态—建设空间矛盾，永久基本农田整备区内的永久基本农田占比接近七成，比现状增加7%，形成“万亩林地、万亩菜地、万亩粮田、万亩郊野公园”的空间格局，助推乡村全面振兴。
（二）空间布局更加优化，展现沪派远郊田园风貌
廊下镇开发边界外共有农户6229户，现状宅基地224.48公顷，分布较为零散、公共基础服务设施显著不足。通过土地综合整治工作，提高保护保留村和镇区公共服务设施配置标准，增加村民会所、养老服务、文化体育等设施，建设特色民居集中归并点，建筑风格保留廊下民宅特有的“白墙黛瓦观音兜”的样式，改变了部分宅基地散落无序的空间格局，居住环境及基本公共服务设施大幅改善，农民集中居住意愿增强。
乡村居民点
结合郊野公园建设，实现对区域内生态环境改造及提升。优化林地布局，强化东部涵养林建设和抚育，落实生态廊道内林地图斑，增加郊野公园内林地空间，提升开放林地景观品质，通过田林网建设织补生态网络，使森林覆盖率从18.5%提高至27.4%。优化水系空间，全镇河湖水面率从8.61%增加至11%。
利用500亩草地提升，复合农、林、水、湿多种景观资源，营造优美的近自然生境，恢复生态平衡和生物多样性，给予人与自然亲密接触的机会。朱平公路由平湖经此直达廊下，作为门户节点和公园的景观核心，形成独特的廊下意象，释放生态和美学多重价值，提升周边土地价值，有利于开发民宿集群和休闲文旅街区。
郊野公园农田景观
（三）土地利用效率显著提升，产业发展空间更加充足
优化零星群众住宅、闲置宅基地，盘活废弃的公共服务设施用地空间，为现代农业产业规模化发展创造空间。新增用于蘑菇工厂化生产的设施农用地51公顷，是现状用地的4倍，引进3家龙头企业，现蘑菇种植亩均产值可达200万元，并通过蘑菇学院向长三角输出蘑菇种植技术。通过腾挪设施农用地指标102亩，建设4层楼式商品猪育肥舍，实现年出栏12万头，解决全区产能目标，同步配置设施菜田，将猪场的粪尿“变废为宝”，构建“猪—沼—蔬”循环生态模式，是现代化、集约化、生态化的典型代表。依托土地整治工程“打底色”，通过郊野公园建设联动开展低效建设用地减量、环境整治、河道整治、林地建设等工程，使得郊野空间在承载原住民生产、生活功能的基础上，为广大市民提供了观光、生态休闲、游憩体验等功能，同时也带来了人流、财力的集聚。经统计，共实施工业用地和农村宅基地减量191.4亩，分期推进343户农户集中居住，结合农业种植结构调整，可新增耕地468.3亩，新增永久基本农田26.0亩。立足区域优良农业及生态本底资源，充分利用上海及长三角区域市场优势，匹配人们日益增长的对高端农产品及休闲体验旅居需求，廊下已经找出一条以全域土地整治推动全域高质量发展的新路子。
四、推广前景与适用条件
金山区廊下镇作为大都市远郊生态农业镇的典型代表，从全域土地综合整治项目实践，总结总体实施思路、农业产业发展布局、用地结构调整和组合用地模式四大维度经验，以供后续项目借鉴。
一是强化顶层设计，明确总体实施思路。统筹形成一张规划布局图、一个项目包、一个时间表、一张路线图的实施计划；利用财政投入和社会资金支持村庄建设，打破条块分割、统筹整合资源、形成多项资金渠整合一张平台运作的投资方式。
二是结合自身资源禀赋，打响特色品牌，全力构筑特色产业集群，同时创新现代化生态化种养结合的农业产业发展布局新形式。强调系统观念，建立区域项目联动管理机制。
三是通过对项目区内建设用地减量和乡村生态环境的整治，增加项目区内生态涵养林、生态公益林、河道水系等的建设，并建立审批联动、资金联动、实施联动、验收联动的工作机制。
四是预留了一定的未落图指标采用组合模式进行供地，以适应产业发展需求的不同用地需求。现廊下已建立形成乡居田园模块、养殖模块、露地种植模块、设施种植供地模块，进一步满足农业产业需求，助力廊下乡村产业兴旺与乡村全面振兴。
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来源：中国自然资源报
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