摘要 

江西省鹰潭市余江区马荃镇全域土地综合整治试点是自然资源部2021年部署的乡镇全域土地综合整治试点。试点坚持以宅基地制度改革为主线，以土地综合整治为抓手，通过与集体建设用地入市试点、城乡融合发展试点相统筹，与新农村建设、乡村振兴等相关政策相衔接，积极开展高标准农田建设、土地开发、美丽乡村建设等工作，有效提高了土地综合效益，解决了乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，打造了集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间，激活配优了各类自然资源要素，释放了政策红利，促进了村集体经济发展和群众增收，助推了乡村振兴和生态文明建设。试点在江西省全域土地综合整治试点现场推进暨山水林田湖草沙一体化保护和系统治理专题研讨会上作典型发言，获评中国改革2023年度地方全面深化改革典型案例。

一、案例背景

（一）基本情况

试点位于江西省鹰潭市余江区马荃镇。该镇位于余江南郊，东临龙虎山风景区，南接金溪县，西靠抚州市东乡区。鹰瑞高速公路穿过境内，龙虎山连接线位于岩前村。镇政府所在地距余江区城区9公里，距龙虎山风景区12公里。该镇是余江区的一个农业大镇，山地多、水利资源丰富。

试点涉及马荃村、洪岩村、霞山村和杨柳村4个行政村。其中，马荃村、洪岩村和杨柳村为集聚提升类村庄，霞山村为特色保护类村庄。整治区域总人口8833人，土地总面积4.6平方公里，其中耕地面积2.6平方公里（包括水田2.4平方公里，旱地0.2平方公里），人均山林面积达3.4亩。

（二）存在的空间问题

土地资源利用低效。整治区域存在一定量的碎片化耕地、残次林地、低效坑塘，且随着农村人口的减少，农村学校合并，存在闲散集体建设用地。

乡村规划滞后。部分村庄空心化严重，存在大量闲置宅基地，基础设施落后，村庄配套设施不完善，农民无序建房、只见新房不见新村等问题，需要统一规划、集中整治。

产业发展用地受限。现有存量建设用地少，产业发展用地只能满足农业产业发展，不能满足二产发展需求，影响群众就业、增收。

（三）试点目标任务及总体安排

通过全域土地综合整治，充分发挥优越的自然资源禀赋，对国土空间山水林田湖全要素进行综合治理修复，全域优化乡村地区生产、生活、生态空间布局，实现空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施等诸多方面的系统重塑和集成创新。

到2025年，耕地面积由2.6平方公里增至2.7平方公里，增长5.1%；盘活存量农村集体经营性建设用地15.7亩；农村人均可支配收入由21582元增至28820元，增长33.5%。

二、主要做法

（一）坚持系统谋划、高位推动

余江区成立了以区长为组长，分管副区长为副组长，马荃镇政府及自然资源、农业、林业、乡村振兴等相关部门主要负责人为成员的全域土地综合整治试点领导小组，区委、区政府将整治工作列为区重点工作每月调度。分管副区长定期召开领导小组工作推进会，布置各阶段任务，研究解决工作中遇到的新情况、新问题。区自然资源分局驻点指导，镇政府及有关部门按照职责分工，上下齐心，形成合力，全面推进。区委、区政府成立督导组，开展专项督查，对工作进度缓慢的单位下发工作提示单，实行“三单制”督办，要求限期整改，并对整改不到位的进行问责处理。

（二）坚持规划引领、久久为功

坚持一张蓝图绘到底。先易后难、循序渐进，不断调整优化政策措施。制定了全域土地综合整治实施方案，并通过省市两级审查，明确了各成员单位的主要任务、工作职责和各阶段完成时间节点。按照国土空间规划和“三区三线”最新成果要求，马荃镇还编制完成了马荃村、杨柳村、洪岩村、霞山村“多规合一”的村庄规划。将各部门建设项目纳入国土空间规划范畴，确保各部门的建设项目能安全落地。此外，马荃镇还合理安排整治建设用地用于农村集体经营性建设用地入市或实施城乡建设用地增减挂钩项目，满足一二三产业融合发展用地需求。

（三）坚持量力而行、精打细算

坚持精打细算，有多少钱办多少事，“一改促六化”（即以宅基地制度改革促进农村发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化），将宅基地改革、城乡融合发展、乡村治理等国家试点一体推进，促进自治组织、村庄环境、农村产业、生活水平提升。

依托余江区农业投资公司，将整治退出的闲置宅基地和山水林田湖草等农村集体资源资产进行整合，并通过产权抵押融资，解决整治区域资金不足的问题。同时，整合高标准农田建设、乡村振兴、土地开发、农房改造、城乡建设用地增减挂钩、新农村建设、人居环境整治、废弃矿山生态修复等方面资金，系统推进整治项目建设，共实施项目46个、投资5733万元，区级财政仅提供引导资金。 

（四）坚持人民至上、共建共享

广泛征求镇、村、组干部以及当地村民的意见，了解村民诉求，保障群众的知情权、参与权和收益权，激发群众的内生动力。4个行政村所有自然村成立村民事务理事会，赋予理事会在村庄长效管护、规范农村建房等方面12项权力和15项职责，充分调动农民参与改革的积极性。为打消村民顾虑，拆出来的宅基地优先保障本村村民需求，并在村庄规划中提前预留了15年的宅基地。此外，余江区还出台农村集体经济组织选举办法，探索打造村民事务理事会2.0版——组级集体经济合作社，并将宅基地和山水林田湖草等各项集体资产权属确权登记到集体经济合作社，有效解决了集体所有权虚置的问题。同时，马荃镇还参照宅基地制度改革工作构架，压实村党支部责任，让试点村党支部成为推进全域整治的“主心骨”“领头雁”。

（五）抓好政策协同、形成合力

依托农村宅基地制度改革、城乡融合发展试验区建设、乡村治理体系建设形成的制度基础，马荃镇进一步总结提炼，形成了一批全域土地综合整治制度成果。通过宅基地制度改革落实集体所有权，厘清宅基地权属关系，清退历史上形成的“一户多宅‚超占面积”的宅基地，为秀美乡村建设奠定坚实基础。通过推进土地入市、产权抵押改革等一系列试点政策，打破发展建设用地紧张与存量建设用地零散闲置的矛盾关系，进一步释放村集体建设用地潜能，为全域土地综合整治提供用地保障。

（六）注重产业导入、推动多方参与

马荃镇紧抓粮食生产不放松，积极探索发展特色农业，先后制定了《马荃镇特色农业五年发展规划》等一系列规定，并根据各村的自然、地理条件和农民种植习惯，进行“一村一品、一品一优”的专业化布局，不断调整农产品种植结构，先后引导村民建立了种猪、土鸡、蔬菜、水产品等四大农产品生产基地。同时，积极调动民间资本，立足自身农业布局，利用调整出来的空间发展农产品加工、仓储、销售行业，发展木雕特色产业。

三、取得成效

（一）产业得发展

马荃镇通过全域土地综合整治整合集体建设用地，整治区域内15.7亩集体经营性建设用地成功入市，招拍价62.5万元，并引导余江区传统产业下沉，共建成6个“产业下沉”车间，带动140余人就业，实现了群众在家门口就业增收致富。

如，马荃八村联建雕刻“产业下沉”车间，年产值超千万元，村集体经济增加40余万元，带动60余人就业，人均月工资4000余元。利用闲置资产改建5个“产业下沉”车间，带动80余人就业，如洪岩村利用闲置粮库改建余满园食品产业园，霞山村利用闲置学校建成家具厂。

马荃镇洪岩村食品产业园

马荃镇通过产权抵押发展产业，把农村“不动的资产”变成“流动的资本”。如，洪岩村以村委会大楼为资产授信，抵押贷款40万元入股当地土地入市地块建成的菜籽油加工厂，每年固定分红4万元。同时菜籽油加工厂还带动脱贫户利用小额信贷资金入股，按照保底受益的方式，吸纳16户脱贫户小额信贷贷款72.5万元入股，年助脱贫户增收2.9万元，实现了村民当股东。

（二）村民得宜居

马荃镇在农村宅基地制度改革的基础上，充分利用全域土地综合整治的政策优势，促进村庄环境全方位提升，为群众创造优美的生活环境和舒适的人居条件。马荃洪岩毛家村在全域整治前，村庄基础设施薄弱，环境脏、乱、差，基本没有集体经济收入，建房杂乱无序，宅基地紧缺，是马荃镇遗留下来的老大难村。通过全域综合整治，优化村庄规划，实行闲置宅基地和闲置农房盘活，严格落实“一户一宅”，合理高效规划使用宅基地，腾退出2万平方米宅基地，不但满足了农民建房需求，同时还满足了基础服务设施和产业发展的用地需求，村庄环境和产业发展由“后进村”变为“先进村”。

马荃镇在整治区域共修建、硬化提升道路25公里，整治修复渠道3000米，村庄改厕1500户，清理垃圾1000余吨，安装路灯700盏；建设文化广场4座，面积0.9万平方米；修缮古建筑6座，面积0.3万平方米；洪岩毛家、杨柳雷家建成污水管网和终端处理设施，并在整治区域内完成城乡供水一体化，实现了村庄环境靓丽化。

马荃洪岩毛家村整治前（上）后（下）

马荃镇高标准做好建房监管，严格落实农民建房线上申请、审核、审批，线下“四公开、四到场”的工作制度，形成了“政府负责、部门协同、上下联动”的宅基地管理新格局。健全三级网格化土地巡查制度，镇、村、组实行土地巡查员每天巡查打卡奖惩措施，确保整治区域内违法用地零发生。

（三）农用地得提升

马荃镇大力实施高标准农田建设，整治3800余亩耕地，使耕地质量提升了0.5个以上土地利用等别，粮食产能平均提升20%，有利于保障粮食安全。同时，马荃镇还有效改善了土地资源利用低效化的问题，增加耕地面积194.6亩，其中水田面积96.2亩，平均土地等别为6等，整治区域内耕地面积增加5.1%。

土地开发新增耕地前（上）后（下）

马荃镇依托余江区总投资11亿元的“长江经济带森林质量提升——碳中和”项目，流转林地0.78万亩，使村集体和农户每年实现租金收益40万元。通过森林抚育、低产低效林更新造林等项目，每亩新增林业碳国家核证自愿减排量（CCER）0.2吨~0.5吨，每年增加4千~5千吨碳汇，可实现10万~15万元的碳汇收益。

马荃镇还不断完善农田基础设施建设，在整治区域内修护水库6座、修缮排水沟渠13条共7600余米，彻底解决了区域内农田灌溉问题。

四、适用条件和推广前景

马荃镇是传统意义上的一般农业镇，山、林、水等自然资源丰富。试点充分利用镇内资源，以土地整治为平台，将农田、林地、水库等整合起来，统一规划管理，优化生产、生活、生态空间布局。同时引导农民转变思维，多元化发展产业，推动农村经济结构调整和转型升级，为实施城乡融合发展提供强劲动力。通过全域土地综合整治，进一步改善了农田水利设施，完善了基础服务设施，提高了农民的生活质量和幸福感。同时强化了农村社会组织建设，提高了农民自治意识和参与度，形成了稳定、和谐、有序的农村社会环境。马荃镇试点经验对类似地区开展全域土地综合整治有一定的指导和借鉴意义。

（江西省自然资源厅推荐）

来源：中国自然资源报